miércoles, 4 de febrero de 2009

Nueva Constitución Boliviana III: Democracia y Organización Política (Primera Parte)


Ya hemos vuelto de Bolivia, pero quedan algunos análisis pendientes de la (muy) interesante nueva Constitución Política del Estado de Bolivia (nCPE). Acá escribí algo sobre el preámbulo y los derechos de las mujeres, y acá algo sobre los límites al latifundio que pone la nueva constitución boliviana. También está este excelente análisis integral de Gustavo Arballo, acá, este otro también excelente de Ulrich, acá, y esta nota de Roberto Gargarella sobre el supuesto socialismo de la nCPE de Bolivia, publicada en Clarín, acá. Un bonus track, con una anécdota sobre nuestra visita a los órganos máximos del Poder Judicial Boliviano, acá.

En este post hago un pequeño análisis sobre algunas cuestiones relacionadas con la organización política en la nCPE, las formas de democracia que propone (directa y participativa, representativa y comunitaria). En la segunda parte de este post (por que este ya es demasiado largo) haré algunas alusiones a las relaciones Estado – Iglesia (que tanto revuelo causaron en Bolivia), las relaciones internacionales bolivianas, las autonomías departamentales (uno de los temas más álgidos en Bolivia) y el sistema de reforma constitucional, y algunas otras más.

FORMAS DE DEMOCRACIA.

La república de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre mujeres y hombres. La democracia se ejerce de las siguientes formas (…) [art. 11 nCPE]
(i) directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa.
(ii) representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto.
(iii) comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos.

DIVISIÓN DE PODERES.
Una de las novedades más relevantes en el diseño institucional del Estado Boliviano que trae la nCPE es la división de poderes cuatripartita, que viene a cambiar la tradicional división en tres poderes que regía en la CPE 1967 (la que estaba vigente hasta el 26.1.09). El art. 12 nCPE dispone que el Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. Puede decirse que este artículo 12 lo que dispone es la organización de las funciones, y no la división de poderes, sin embargo, en las gacetillas que la propia Corte Nacional Electoral (el organismo que tenía a su cargo la organización del referéndum) repartía se hablaba de 4 poderes como una de las mayores innovaciones.

Un punto interesante que contiene el art. 12 en su inc. III es una suerte de límite al estilo de nuestro art. 29 CN, que dice que las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí. Esta norma también se parece en algo al 76 CN, que prohíbe la delegación, salvo… (y acá viene la enormísima excepción…) y al 99 inc. 3 (ni hablar de la enormísima discrecionalidad con que la práctica constitucional urgentísima ha (ab)usado de los DNU), aunque no contempla excepciones. Una de las grandes preocupaciones y miedos que generaba en los ciudadanos bolivianos con los que conversamos la nueva CPE era la supuesta posibilidad que iba a tener el presidente de dictar DNU´s… Pero como dice Roberto Gargarella en la nota que linkée arriba, no es cierto que la nCPE solo busca darle más poder al presidente Evo Morales, ni que permite su reelección perpetua, ni es una reforma cosmética en la que lo único que importa es la posibilidad de reelección. La reforma constitucional es uno de los dos grandes puntos de la propuesta electoral con que Evo Morales llegó a la presidencia con un porcentaje de votos nunca antes alcanzado en Bolivia, y es bien integral y abarcativa, y no es solo una reforma, sino una nueva Constitución. Bien distinto al caso, por ejemplo, de la reforma constitucional cordobesa de 1987, en la que el tema era posibilitar la re-elección del gobernador Angeloz, y lejos está también la reforma de la CN de 1994, en la que pese a las muchas buenas reformas que se hicieron, y a la supuesta atenuación del presidencialismo por el que radicalismo entregó los votos para posibilitar la reforma y permitir la reelección de Menem. La nCPE solo permite una reelección, pero ya hablaré más abajo de eso.

EL PODER LEGISLATIVO. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL.

El poder legislativo de Bolivia es ejercido por la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP). La ALP está compuesta por dos cámaras, de Diputados y de Senadores. Reafirmando lo que decía un poco más arriba, respecto de las supuestas atribuciones legislativas del presidente, el art. 145 dispone que la ALP es la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano.

MANDATOS. Respecto de los mandatos y reelecciones, los miembros de ambas cámaras (las y los asambleístas) duran en sus funciones 5 años, y pueden ser reelectos sólo por una vez de manera continua (art. 156 nCPE). Acá hay tela para un debate más que interesante, que se esboza también en un mini-post que leí hoy en blog de Lucas A. y Roberto G. (acá), que es la tensión entre la elección popular y los límites a las reelecciones, que pueden resumirse la pregunta: ¿si las gente los elige, por qué no? Creo que esta cuestión es parte de una tensión mayor, de dos grandes ideales en disputa, que son la Constitución, que pone límites a lo que los representantes del pueblo pueden hacer, y la democracia, que es el gobierno del pueblo. En mi opinión, la solución de la nCPE es positiva, ya que pone un límite razonable, que permite el recambio de representantes, e impide su entronización eterna [comentario anecdótico: hace poco leí, a raíz de una noticia, una mini biografia de wiki de un senador de los EE. UU. que llevaba más de 50 años de servicio, lo que lo hacía el senador que más había “servido” en el Congreso Norteamericano. Curiosamente, este senador, democráta, cuyo nombre no recuerdo… (ahh lo wikié y es el Sen. Robert C. Byrd, wiki-bio acá), había formado parte del KKK, y promovía la segregración racial, y fue un gran opositor a la Civil Rights Act, habiéndose –por suerte- retractado, y ahora había apoyado a Obama].

INGRESOS ADICIONALES. Algo interesante respecto de las remuneraciones de las y los asambleístas es que se les prohíbe percibir cualquier ingreso adicional por actividad remunerada (art. 158 inc. 2). No pueden tener otros ingresos por actividades que sus salarios como legisladores. Por cierto, esto es más difícil de legislar que de hacer cumplir, y bien difícil es además que esto se controle, pero me parece bien positivo que haya una norma que impida que, por ejemplo [como sucede con tantísima frecuencia en Argentina] los legisladores además sean miembros de variados directorios de empresas (muchas veces relacionadas con el Estado). Quizá no vendría mal una norma que prohíba que los legisladores y funcionarios queden inhabilitados para trabajar en grupos de presión (lobby), o en empresas que tengan relación con el Estado, y cierta regulación en esto. En enero, en la contratapa de Le Monde Diplomatique, leí (con escándalo) que Sarkozy planeaba llenarse de plata dando consejos y conferencias una vez que cese en su mandato. Obviamente, no me molesta que se llene de plata, sino que el paso por la función pública permita que gente se enriquezca por sus contactos, amigos y discípulos en el poder.

EL PODER EJECUTIVO.

El Poder Ejecutivo está compuesto por la presidenta o el presidente del Estado, la vicepresidenta o el vicepresidente del Estado, y las Ministras y los Ministros del Estado (art. 165 nCPE).
Respecto del sistema de elección del presidente, se ha modificado el sistema completamente. La anterior CPE decía que si ninguno de los candidatos obtenía la mayoría absoluta de votos válidos, el Congreso elegirá por mayoría absoluta de votos, en votación oral y nominal, entre las dos fórmulas que hubiera obtenido el mayor número de votos (art. 90 antigua CPE). Cabe aclarar que esta última cláusula que restringe la elección del Congreso a las dos fórmulas más votadas no siempre estuvo en la CPE, ya que, por ejemplo, en 1989, el Congreso eligió a la tercera formula más votada, proclamando presidente a Jaime Paz Zamora.
SISTEMA DE ELECCIÓN EN LA nCPE. En la nCPE, se establece un sistema muy parecido al que tenemos en Argentina desde 1994, de doble elección o doble vuelta, ya que para ser elegido Presidente en primera vuelta se requiere haber reunido el 50% más uno de los votos válidos (en Argentina basta con un 45%), o un mínimo del 40% con una diferencia del 10% en relación a la segunda candidatura. En Argentina se puso este piso teniendo en mente, entre otras cosas, la elección de Arturo H. Illía con el 25% de los votos (debido al altísimo porcentaje de votos en blanco, 18%, debidos a la proscripción del peronismo), pero en Bolivia el problema es mucho más frecuente, ya que lo normal era que la última decisión fuera tomada por el Congreso, ya que Evo Morales fue el primer candidato en muchísimo tiempo que superó el 50% de los votos (según wiki, es el 2° presidente boliviano que supera el 50%, el primero fue Víctor Paz Estenssoro, en 1960). De no haber un candidato que alcance estas condiciones, ya no es el Congreso quién elige, sino que se hace una segunda vuelta electoral, entre las dos candidaturas más votadas, y se elige el que tiene mayoría de votos. Una mínima disgresión: hay que ver que este sistema no elimina los problemas que puede suscitar una elección como la de Illía. Aún con segunda vuelta, podría haber un número grande de votos en blanco, supongamos, un 30%, y el presidente podría ser elegido por un margen mínimo y con un porcentaje de votos inferior al 40%, con la consiguiente debilidad que eso implica.

REELECCIÓN. Respecto de la reelección, se contempla la posibilidad de reelección por un periodo de manera continua (art. 168 nCPE), es decir que, pasado un periodo, pueden ser reelectos. La restricción es idéntica a la que tienen los asambleístas. Cabe aclarar que el texto original habilitaba la reelección por dos periodos, y después no habría posibilidad de una 4 elección (lo siento por Franklin D. Roosvelt, pero Menem hubiera tenido la ye-ye-elección), pero esto fue reformado en la Asamblea de Octubre de 2008, que modificó el proyecto original aprobado en Sucre en diciembre del 2007. Es una buena modificación, a mi criterio, aunque el debate sobre re-elección / democracia es bien interesante y da para mucho más.

INCOMPATIBILIDADES DE LOS MINISTROS. El art. 176 nCPE estipula, muy atinadamente, y en consonancia con lo que anota arriba respecto de los ingresos adicionales de las y los asambleístas, que para ser ministro parte de los requisitos son no ser directivo, accionista ni socio de entidades financieras o empresas que mantengan relación contractual o que enfrenten intereses opuestos con el Estado. Perdón, este post esta lleno de disgresiones: parece loco, pero hay que acordarse de que no muy lejos en el tiempo, tuvimos dos ministros de Economía puestos por la multinacional Bunge y Born, durante el primer gobierno de Menem, claro, los ministros Miguel Roig y Néstor Rapanelli. Que lindo, no? Completando esto, y en el capítulo relativo a las servidoras públicas y los servidores públicos, en el art. 238 inc. 2 se establece que no podrán acceder a cargos públicos electivos aquellas personas […que] hayan ocupado cargos directivos en empresas extranjeras transnacionales que tengan contratos o convenios con el Estado, y no hayan renunciado al menos 5 años antes del día de la elección. Algo también novedoso es la prohibición del nepotismo en el nombramiento de ministros, ya que otro requisito para ser ministra o ministro es no ser cónyuge ni pariente consanguíneo o afín dentro del segundo grado de quienes se hallaren en ejercicio de la presidencia o la vicepresidencia del Estado. También de esto hay muchísimos ejemplos: Jorge de la Rúa ministro de Fernando de la Rúa, Alicia Kirchner ministra de desarrollo social de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner.

El análisis de las cuestiones relativas a la organización política en la nCPE las sigo en un post que ya tengo listo, pero cuelgo en dos días (era muy largo para ponerlo todo junto, me pareció).


5 comentarios:

Hugo Lafranconi dijo...

Martín,

He leído todos tus comentarios sobre la nCPE boliviana. Simplemente quiero felicitarte. Lo tuyo me parece formidable. Un abrazo.

HNL

Juan dijo...

Martin,

Me sumo a las felicitaciones. Me parece que deberias fundir y pulir algunos detalles, menores, y publicarlo. Insisto, me parece totalmente publicable en una revista juridica argentina. Ta bueno.

Saludos, Juan

Ulrich dijo...

Hola,

Estoy con poco tiempo, pero quiero señalar dos cosas que me parecen muy pero muy negativas de esta constitución. Terribles, si me apuran.

Es una atrocidad que existan incompatibilidades ultraactivas. Es estigmatizante, es irrazonablemente restrictivo de los derechos políticos de los ciudadanos, y no se entiende en qué significa una mejora para el servicio público.

Porque trabajaste en un lugar que no les gusta a los partidarios del MAS, no podés asumir un cargo? Que son los intereses "contrapuestos"? Las actividades lícitas se "contraponen" contra el Estado? Entonces, por qué no dice simplemente que esas actividades son ilícitas?

Haber trabajado como directivo en una empresa que tiene contratos con el Estado es inhabilitante? Pero entonces, ¿es malo hacer contratos con el Estado? ¿Por qué el Estado todavía contrata, si es una actividad tan perniciosa?

Perdoname, pero esto es atroz. No podés excluir gente de la función pública sólo porque trabajó con el Estado. Habrá algunos problemas de conflictos de intereses, pero ¿cinco años? Veo que a los criminales se los trata mejor, por omisión: podés matar a alguien, pero eso no te excluye como sí te excluye haber comprado un pliego para ua licitación. Sinceramente, ¿te parece razonable esto?

Lo de Roig y Rapanelli, no sé que tiene de llamativo. Asumió sin un plan económico, le armaron un roadshow, y eligió a los de B&B. Que se desarmó poco después cuando vendieron Molinos y se dedicaron a otra cosa. Más allá de lo triste que es que nuestros políticos carezcan de equipos técnicos propios, no sé como esto podría haberse mejorado proscribiendo a Roig o a Rapanelli de haber ejercido la función pública.

No sé si Bolivia firmó los pactos de Nueva York sobre derechos Políticos, Sociales y Económicos. Pero te parecerá bien evidente que esta medida se da de patadas con los tratados internacionales.

La prohibición de los ingresos adicionales es la de menor gravedad. Pero es pésima. Si un ciudadano que se presentará como candidato tiene una profesión o un negocio, enfrenta dos opciones: abstenerse de servir como representante, o terminar con su práctica o -peor aun- liquidar su negocio. No veo por qué tener una actividad civil o comercial deba ser un obstáculo a ser representante. Es una visión sesgadísima del deber ser de la función pública. Una actividad comercial es lícita: o acaso tenemos prejuicios contra ella? Expulsás a quien opera en la legitimidad, y no evitás que ingresen los inescrupulosos que se valen de testaferros.

No sé por qué te escandalizás que un ex presidente haga dinero con sus conferencias. Podrá ser de mal gusto, o un despilfarro de dinero por parte de quienes contratan malas asesorías. Pero la función pública forma parte de un curriculum, la opinión de un líder es valorada, y ¿te parece mal eso? No entiendo. Si te causa repugnancia Sarkozy (como a mí me la causa Aznar, que también cobra por ladrar por ahí), es una cosa; que te parezca "escandaloso" que lo haga, no entiendo por qué se debe traducir en una prohibición legal.

Me parece que se trata de medidas tan partisanas e improvisadas que sólo traducen un revanchismo bastante ramplón. Les diría que si no les pueden ganar en las urnas, no por eso los tienen que prohibir en la Constitución...

Martín Juárez Ferrer dijo...

Ulrich,
¿Cómo va?
Mirá, estamos un poco en desacuerdo. Sin embargo, las restricciones que pone la nCPE son bien discutibles. Pienso lo siguiente:
Un primer punto es que sí, estas incompatibilidades son restrictivas de los derechos de los bolivianos, claro que si. Toda incompatibilidad es restrictiva, de hecho busca restringir el acceso a un cargo de personas determinadas, o buscar impedir que una persona en un cargo no pueda tener otra actividad.
Respecto de las incompatibilidades relacionadas con el haber trabajado en empresas contratistas, no me parece irrazonable. Claro, si se tratara solo de lugares que no les gusta a la gente del MAS, eso sería irrazonablemente restrictivo. Sin embargo, no es (tan) así: la restricción es para todo los bolivianos, de cualquier signo político. Y entrando a la restricción en sí, a mi me parece bien razonable, tanto en abstracto como (tanto más) en el contexto boliviano. En abstracto, creo que quien trabaja en una empresa que contrata con el Estado tiene una cierta identificación con los intereses de dicha empresa, intereses que no siempre son idénticos a los del Estado, y a los de la sociedad civil de ese Estado. La norma pretende disminuir la posibilidad de esos intereses, que pueden ser contrapuestos, o no, se pongan en marcha, en beneficio de la empresa contratista (que por su vinculación con el Estado, tiene muchos más intereses que aquella empresa o particular que no está vinculada con el Estado, al menos en su faz empresarial) o, peor aún, en detrimento de los fines del Estado. Estas situaciones pasan, quiero decir, hay empresas que procuran ubicar a sus ejecutivos en puestos clave de los gobiernos, hay empresas que cobran su apoyo económico en puestos de gobierno, y hay empresas que procuran reclutar sus ejecutivos entre aquellos que han estado en puestos de gobierno, en parte por su posible experiencia, y en parte, claramente, por su posible capacidad de influenciar en las decisiones gubernamentales (en el sentido de la conveniencia de estas empresas). Esto no implica un juicio negativo sobre las empresas, ni la ilegalidad de trabajar en ellas, ni mucho menos. Solo implica una medida para prevenir una forma de injerencia indebida (y hay muchas otras formas, mucho más sutiles) del poder económico en el poder político. El fin de la norma, esto es, evitar esta injerencia, me parece válido, y valioso. El medio dispuesto por la nCPE, también me parece válido, y proporcionado al fin buscado. La incompatibilidad es temporal, y es proporcionada, ya que solo afecta a quienes hayan ocupado cargos directivos, esto es, a personas que por su función, estaban fuertemente comprometidas con los intereses de la empresa, no a todos los trabajadores. Y es pareja para todos. Ahora bien, en concreto en el caso boliviano, creo que la disposición está más justificada aún, ya que este país tiene una historia de injerencias extranjeras, principalmente norteamericanas, pero también argentinas y chilenas, que hace que deban prevenirse en contra de formas espurias de influencia. Es conocido el caso de un presidente boliviano, al que en broma llamaban “50 centavos” por que era “medio boliviano”, ya que hablaba el idioma español con fuerte acento norteamericano, presidente, que, según escuché de variada gente en Bolivia, solo hacer reuniones de gabinete con el embajador de los EE. UU. incluído. Creo que hay razones suficientes para incluir en la nCPE una disposición como esta.

Respecto de las incompatibilidades para ser ministro con la participación societaria, o la dirección de empresas contratistas con el Estado, obedece a razones similares que lo anterior. Creo que el hecho de que un socio, o un directivo (al momento de su designación como ministro) de una empresa contratista con el Estado sea ministro, conservando su participación o su cargo en la empresa contratista es algo bien grave. Precisamente, por la enorme posibilidad de intereses contrapuestos. No recuerdo el nombre ahora, pero me acuerdo haber leído el caso de una jueza norteamericana que se excusaba sistemáticamente de intervenir en acciones en las que era parte una compañía prestadora del servicio domiciliario de gas, que preguntada por el por qué de su excusación, respondió que su hijo tenía una cantidad x (ínfima) de acciones en esa empresa, razón por la cual le había pedido que las venda, y hecho una vez esto, dejó de excusarse. Tal vez la conducta de esta jueza sea supererogatoria, pero a mí me parece ética. ¿Cómo podría ser imparcial, supongamos, Roberto Urquía [propietario de Aceitera General Deheza, productor agropecuario, y senador por Córdoba, por el PJ], como secretario de agricultura, cuándo tiene enormes intereses en las decisiones que debe tomar esa repartición? ¿Esperaríamos que no se beneficie indebidamente del poder de decisión que le da esa función, más allá de lo ético o no que pueda ser esa persona? Yo creo que sería mejor no confiar ese cargo a esta persona, más allá de que seguramente tiene una enorme experiencia en la materia. E incluso, creo que estaría bien inhabilitar para el ejercicio de estos cargos a personas que se encuentran en esta situación, para que no haya la posibilidad de que se dicten normas o que se tomen decisiones que beneficien indebidamente a un sector. Más aún cuando la persona retenga su participación accionaria o su cargo directivo al mismo tiempo que ejerce la función de ministro. Por supuesto, hay muchísimas formas de saltar esta prohibición, por ejemplo, designando una persona no vinculada formalmente, un amigo, o simplemente, intentando ganar el favor del funcionario, lo que se hace frecuente y lamentablemente.

Yo tampoco sé si Bolivia ratificó los pactos de Nueva York, aunque creo que en el ejercicio de su poder constituyente (originario, en este caso, aunque esto quizás sea discutible también) no debería estar atada a límites derivados de estos pactos. Aun así, la categoría “socio” o “directivo de empresas” no es una categoría sospechosa en el texto del PIDCP (art. 2° y 26°), ni al hablar de los derechos políticos (art. 25°) se dice que el Estado no pueda regular y darse sus propias instituciones políticas y electorales, lo que, antes bien, está garantizado por el art. 1.1 del PIDCP. Por eso, no estoy de acuerdo con que estas disposiciones sobre las incompatibilidades para ser ministro que contiene la nCPE boliviana se de de patadas con el PIDCP, ni con el PIDESC.

Respecto de B&B, Roig y Rapanelli, me parece un precedente triste, y grave. Es triste que una empresa pueda designar un ejecutivo en el puesto máximo de la organización económica de un país. Es grave que un grupo tenga un poderío tal que por si solo pueda dirigir la economía de un país. Tampoco me simpatiza que la fundación mediterránea (que tiene fuertísimas vinculaciones con el sector empresario) haya tenido un ministro (o super ministro) de su riñón, como Domingo Cavallo, aun cuando tengo entendido que en aquella época Cavallo ya tenía suficiente chapa y vuelo propio, independientemente de la Mediterránea. Pero Roig y Rapanelli venían directo, sin escalas, de Bunge & Born. No es malo que una empresa quiera ocupar cargos clave y ganar influencias, o tal vez lo sea, pero lo verdaderamente grave, y lo más relevante es, a mi criterio, que un gobierno haya tenido tal grado desorientación, improvisación, y chapucería, de tener que comprar un proyecto económico de una empresa, por no tener otros.

Te mando un abrazo, y más allá de las diferencias, siempre un placer tus comments (y agradecido, obviamente), y leer tu blog también.

martín

jorge dijo...

Martín: Aunque había seguido por diferentes medios escritos el derrotero NUEVA CONSTITUCION BOLIVIANA en sus "intencionalidades", me quedé a pie, cuando los mismos medios se llamaron a silencio el mismo día en que el gobierno boliviano ganó el plesbicito de reforma en forma abrumadora - Me hubiera gustado leer ésta síntesis de la reforma ( si se me permite la falta de respeto ) en los mismos medios periodísticos (...libressss) - EXCELENTE EL ARTÍCULO -